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关于加快交通基础设施 建设的调研报告
时间:2015-12-10  录入员:swzx   阅读数:[]  文章来源:本网讯   字号:  T | T

根据市委工作部署,市政协将“加快交通基础设施建设”作为2015年协商专题,组织专题调研组,围绕如何加快构建区域综合交通运输体系,推动汕尾实现振兴发展的目标开展专题调研。调研采取召开座谈会、个别访谈、实地考察以及组织到东莞、惠州参观学习等方式进行,就当前汕尾市交通基础设施建设情况进行深入分析,并提出相关思路与对策。现就调研情况报告如下:

一、我市交通基础设施建设基本情况

近年来,市委、市政府深入贯彻落实省促进粤东西北地区振兴发展战略,坚持心无旁骛向西发展,主动融入珠三角,按照立足大交通、建设大环境的定位,紧紧抓住交通基础设施建设这个振兴发展的抓手,促进了公路、铁路、港口、站场等城市交通基础设施的建设。编制实施了《综合交通规划》、《汕尾港总体规划》、《广东汕尾新区基础设施建设专项规划》等规划,对汕尾新区内的综合交通规划进行了细化和完善。

公路建设步伐加快,截止2014年底止,我市高速公路1条,国道1条,省道5条,县道25条,公路总通车里程有5470.427公里(详见表1),其中:一级公路95.804公里、二级公路645.716公里、三级公路339.053公里、四级公路4044.75公里、等外路234.049公里。全市744个行政村公路里程2007公里100%实现硬底化,3686个自然村50%的路面也实现了硬底化;港口建设成效明显,汕尾港现有汕尾港区、汕尾新港区(红海湾)、海丰港区、陆丰港区等4个港区和7个作业区,拥有各类生产泊位30个,其中万吨级码头泊位2个,3千~5千吨级码头泊位7个,已建成或正在规划建设的一批专用码头,包括有红海湾电厂码头、华润电厂码头、陆丰核电码头、甲湖湾电厂码头等,最大码头靠泊能力为汕尾电厂专用的10万吨级煤炭码头。汕尾港设计年吞吐量能力为1600万吨,集装箱年通过能力为5万TEU。2014年汕尾港货物吞吐量为650万吨,同比增长5%。汕尾港口岸红海湾港区已通过国家验收并对外开放;铁路实现历史性突破,厦深铁路已建成通车,其中,汕尾段长112公里,经过陆丰市、市城区、海丰县,境内设陆丰、汕尾、鲘门三个站。同时,广州至汕尾铁路前期工作加快推进,2016年将动工建设,龙川至汕尾铁路已列入“十三五”建设规划;站场等配套建设不断完善,在2011年底,我市完成了42个乡镇客运站和744个行政村候车亭建设任务,符合通客运班车条件的724个行政村全部开通客运班车,基本实现省制定的100%乡镇有站、符合通客运班车条件的行政村100%有候车亭的农村客运服务均等化工作目标。目前,全市四级及以上汽车客运站10个,其中一级站1个(海丰汽车客运总站),二级站3个(汕尾汽车总站、陆丰汽车总站和海丰南湖客运站);三级站4个(汕尾霞洋汽车客运站、陆丰城北客运站、陆河县汽车客运站、海丰县云岭汽车客运站);四级站2个(陆丰碣石、甲子汽车站);简易站53个;资金投入不断增加,交通基础设施建设投入逐年增加。2014年全市完成交通基础设施建设投资32.2亿元,比上年翻一番,是2011年的3.6倍,其中高速公路建设投入23.98亿元。今年上半年,全市交通建设完成投资18.52亿元,同比增长53.1%,其中,高速公路15.78亿元,同比增长73.2%。铁路建设和高速公路建设在近几年我市交通基础设施投资份额中占据了主导地位。“十二五”期间,全市投入交通基础设施建设资金预计达120亿元,比“十一五”期间增长26.6%。

二、存在主要问题

我市交通基础设施虽逐年得到完善,但与城市建设、发展水平相比还有较大差距,这些问题和困难,既有历史欠帐较为累积下来的问题,也有交通相关职能部门在发挥主观能动性方面动力不够的问题,

主要有以下几个方面:

   (一)交通基础设施薄弱,对经济社会发展支撑力不足     1.总量不足。全市的道路主要是以东西向区域性交通为主,南北向铁路、高速公路等还在做前期工作,综合交通体系还不够完善,境内现有1条厦深铁路,1条深汕高速公路,国省道6条380公里。公路密度为每百平方公里111.5公里,在全省居第14位,排在粤东各市后面,远远低于全省平均水平。

2.质量不高。如下表所示,我市高速公路在里程和占总里程比例上与粤东三市相近,但与惠州、东莞等珠三角地区相比,差距十分明显。此外,路网的技术水平偏低,全市一级以上公路只有206.8公里,占全市公路总里程3.7%,低等级公路相对较多,路网结构和质量十分落后,部分路段路面破损较为严重,特别是深汕高速汕尾段只有4车道,高峰时段饱和度高达1.8,无法承担大量区域交通压力。加速高等级公路的建设,提高农村公路的技术等级,应是路网建设的急中之急。

表1:汕尾与周边市公路基本情况表

市名

总里程(公里)

等级公路

高速公路

公路密度(公里/百平方公里)

 

里程(公里)

占比(%)

里程(公里)

占比(%)

汕尾市

5470

5234

95.69

111

2.03

112.44

揭阳市

7210

7076

98.15

201.85

2.79

136.95

惠州市

11233

10702

95.27

492.4

4.38

99.01

 

3.衔接不畅。在对外交通方面,铁路、高速公路、港口等重大区域交通与珠三角腹地的联系不足,严重影响汕尾的辐射能力,缺乏南北向铁路和高速公路,与粤东北、赣西南联系较弱。在对内交通方面,市内各县(市、区)在路网衔接上不够顺畅,目前连接陆丰至城区的城市快速干道还处于前期阶段;市区交通道路建设不够均衡,路面窄、路况差,疏散能力弱,由于历史原因旧城区路网错位,“Y”字形、“T”字形交叉路口较多,南北向与东西向交通组织相互交叠,交通冲突点多,欠账较多,尤其是汕尾大道西侧片区较大部分路段尚未建设,红海西路、香洲路、海滨路等向西延伸道路存在较多断头路,造成市城区部分街道十分拥堵,交通秩序混乱,塞车现象时有发生。

4.配套不全。全市客运站点等级相对较低,一级站只有1个,客运枢纽分步分散。公交配套建设较为滞后,线路、站点设置不够全面,站台设施破旧,缺乏管理。停车设施建设相对滞后,市区停车位缺口约3000辆,停车供需矛盾突出,配建停车位供应不足。慢行交通网络破碎,大部分道路没有“机非”分离设施,机动车挤占慢行路面情况严重,交通管理和设施建设需进一步完善。

   (二)建设资金缺口大,制约着大交通的发展

    1.补助标准低。省对我市各县(市、区)公路补助标准分别是:陆河县按少数民族县、原中央苏区及省重点扶贫县的标准,海丰县按山区县标准,城区、红海湾、华侨区按东西两翼的标准补助。近年来,我市交通基础设施建设资金主要来自上级补助渠道,市县两级财政投入交通基础建设几乎空白。上级在国省道和县乡公路补助偏低,由于地方财政困难,以致交通建设配套资金没有及时落实到位,造成一些项目计划下达后难以动工建设,或工程开工建设后进度较慢,给公路建设带来了很大的阻力。

2.资金结构单一。我市交通基础设施建设资金主要来自上级补助渠道,资金来源渠道窄,且结构单一,虽然对组建交通投融资公司有了初步方案,对金融机构贷款、“政府购买服务”、PPP、增资扩股等融资模式进行了积极的探索,但没有具体的实施,至2014年向银行贷款进行项目融资方面还是空白。与周边的地区相比,汕尾在交通融资方面显然是落后的(表2),同时,受项目开放度不足、招商机制不完善等因素影响,当前我市通过项目招商和社会参与推动大交通建设的工作机制缺乏,是形成大交通项目建设资金压力的重要因素之一。

 

表2:2013-2014年度三市交通基础设施建设投融资

基本情况表

年度

财政投入(亿元)

上级  拨款

银行贷款(亿元)

社会融资(亿元)

合计

备注

惠州

2013

135

1.8

95.2

38

270

银行贷款主要为社会资本的融资

2014

143

1.2

106.8

35

286

东莞

2013

13.5

0.07

13.9

6.9

34.4

银行贷款33135.77万元为项目资本金

2014

9.5

0.3

21.9

9.1

40.8

汕尾

2013

0.31

2.11

——

2.38

4.8

银行贷款17238.99万元为项目资本金

2014

0.13

3.15

——

0.75

4.03

 

 

3.农村道路管养和改造等后续资金不足。我市农村公路普遍存在公路等级低、附属设施不完善,抗灾能力差等问题,公路养护管理难度大。随着我市农村公路里程的不断增长,养护管理资金缺口进一步扩大。据统计,全市日常养护管理资金每年需1.3亿元,而省每年下达我市汽车养路费切块资金和手扶拖拉机、摩托车养路费替代性返还收入仅1606万元,每年日常养护经费缺口11467万元。资金缺口的主要原因是我市2007年底前手扶拖拉机、摩托车养路费征收极少,全市只有863万元,而费改税后一直以2007年底基数返拨我市。2009年公路养路费改税后,我市大部分农村公路养护管理人员工资经费仍未纳入本级地方财政预算,只能靠挤占公路养护专项资金维持,公路养护费“养人不养路”问题突出。同时,农村公路桥梁改造资金缺口大。经排查,全市急需改造的四、五类危桥54座,改造资金4500万元;按照国务院、交通运输部要求,全市2020年底前必须完成公路安全生命防护工程整治路段1596.88公里,预计需资金1.45亿元。而上级一般项目补助资金比例不超过50%,缺口资金需地方配套,鉴于我市财政困难,专项养护配套资金难以筹措到位。

   (三)征地拆迁难、前期工作滞后,影响了重点交通项目建设推进

近年来,交通重点工程建设投资主体呈多元化格局,建设用地规模趋大,交通建设征地拆迁工作的重要性、复杂性日益凸显。我市征地补偿标准自2008年制订以来没有进一步修订,补偿标准跟不上物价的上升,标准偏低,不同项目之间补偿标准不一,造成群众对征地补偿的合理要求等心理预期出现不同程度的落差;交通规划与土地利用总体规划相互衔接不畅,交通规划相对滞后,导致在具体实施的过程中对比其他建设项目的征地,均会出现规划选址、组件报批、实际操作、遗留问题困难等客观原因存在,如厦深铁路项目的征地报批至今尚无法全面完善手续。由于征迁矛盾大,造成工期延误,工程推进困难,制约工程的建设进度。

此外,交通运输部门作为经济社会发展的“先行官”,在发挥部门的主观能动性方面还存在不足,例如,站在全国、全省及区域性全局和战略的高度考虑交通建设发展有所欠缺,在敢为人先、走创业创新之路方面还是不够,未能全面推动我市交通科学、快速发展。 

    三、建议和意见

毋容置疑,交通基础设施建设滞后是汕尾加快发展的主要瓶颈,构建完善的综合交通体系是汕尾振兴发展的首要任务、题中要义。抓好汕尾交通基础设施建设,必须坚持“规划引领、适度超前、重点突出、统筹建设”的原则,各职能部门要主动作为,以融入珠三角为战略导向,以交通大会战为抓手,集中精力、财力、资源加快建设一批重点交通基础设施项目,以改革创新的举措强化资金、土地、政策、机制等要素保障,促进交通基础设施“提质升级”,为我市向西发展、振兴发展提供优越的先行条件。

    (一)加快“两网一港一枢纽”综合交通体系建设

1.大力发展区域交通,强化汕尾作为珠三角经济圈与海西经济圈中间节点、沿海高速与粤东北出海通道交汇点的枢纽作用,构建“西融珠三角、东接汕潮揭、北联粤东北、南通港澳台”的对外交通体系。充分发挥汕尾海岸资源富集和连接珠三角的优势,积极实施融珠战略,统筹规划高速公路、铁路与深莞惠等市相互衔接,共建共享重大区域交通设施,提高综合交通运输水平。铁路方面,抓紧抓好广州至汕尾铁路、龙川至汕尾铁路的前期工作,促使厦深铁路加密班次,加强与深圳北站、深圳机场、惠州站等的联系,增强区域融合功能,打造“一纵两横”铁路网络。轨道交通方面,争取把珠三角城际轨道交通网延伸至汕尾,适时启动惠州至汕尾城际轨道规划建设,对接深惠城际轨道东延线。高速公路方面,加快推进潮惠高速汕尾段建成通车,加快兴宁至汕尾高速(汕尾段)启动建设和深汕高速的拓宽建设,并优化三条高速公路与现有国省道、快速干道联系互通,做好河源-惠州-汕尾(合作区)高速、广州至汕尾高速等前期工作,构建区域性高快速路网络。

    2.大力发展城市交通,大幅度提高城际交通基础设施容量,加快市域主干道建设,构建服务于城市空间布局发展的骨架交通网络。加快公路网、城市快速干道规划建设,以交通干线建设为重点,提高县际线路等级及通达深度。利用我市现有的市域快速路与干线性主干道,打通市城区至各县(市、区)之间主要交通节点,构建汕尾城区、海丰、陆丰及陆河快速路和主干道交通体系,形成综合交通枢纽,加快城市拓展。公路方面,加快推进珠东沿海快速通道汕尾市区至陆丰段及海丰(支线)前期工作;利用汕马公路、风飞山-捷胜、遮浪-大湖、碣石-甲子等线位,规划建设滨海快速通道,首期可规划建设市区(品清湖)-捷胜-遮浪滨海快速通道;完善国防公路沿海快速通道红海湾-海丰大湖-陆丰上英公路;加快马宫-红草-陶河公路前期工作;加快国道324线后门-小漠段改造工程。轨道交通方面,预留控制好城市轨道建设线位,适时启动海丰-陆丰主线,陆丰沿海重点镇主线,合作区各镇主线,陆丰-陆河支线;规划建设海丰至红海湾支线等城际轨道建设。

    3.大力发展民生交通,实施公交优先,大力提高公共交通服务水平。市区道路方面,不断优化市区交通网络,重点要以红海西路立项动工为突破口,坚决打通市区一批断头路,加快推进站前路、站前横路、工业大道西段、环湖路、新湖大道、金湖路、金鹏路、文德路建设及改造,不断改善市民出行条件。公交方面,坚持优先发展公共交通战略,推进城市公共交通基础设施建设工作,完善中心城区公交网络及路线,推动电动绿色公交全覆盖,提高全市公交化。加强主城区、海丰、陆丰、陆河及深汕合作区组团间联系的骨干公交快线网络,重点打造中心城区与海丰、红海湾之间,海丰与陆丰之间强度近1万人次的公交干线网络。站场设施方面,加强客运枢纽建设,在完善建设好汕尾火车站配套汽车客运枢纽和货运物流中心的基础上,逐步配套陆丰、鲘门两个站点的客货运接驳设施,改造完善现有10个客运站。交通管理方面,加强中心城区及县城的交通管理,做好交通信号控制和标识系统信息化建设,进一步完善交通标志标线、安全护栏、交通监控、公交站台等基础设施建设,规范停车秩序,提高停车配建标准,整治规范三轮车,规范摩托车行驶,严格驾驶员牌照发放及管理制度,加强交通安全宣传教育,不断提高群众遵守交通规则的意识。

    4.超前谋划发展水路运输和航空运输,建设以汕尾港口群为龙头的水路运输体系,推动区域合作和产业发展。加快深水海港规划建设,整合鲘门港、汕尾港、汕尾新港、甲子港等港口资源,加强与香港、深圳等游轮母港合作。积极支持航运企业调整结构,整合资源,兼并重组,加强合作,支持大型航运企业集团进入汕尾市场。利用原汕尾港澳船务公司经营汕尾至香港的海上客运业务平台(该公司有1000吨级客运码头一座,东西联检厅大楼、旅客广场等配套设施)引进有实力的航运企业恢复经营汕尾至香港的航线。发展水上交通,利用现有码头资源,在品清湖、遮浪、捷胜、鲘门等规划建设一批游艇码头,开通旅游航线,盘活旅游资源。保留海丰城东机场选址,相关规划建设做好预留。

   (二)多措并举加大交通基础设施建设投入

    1.积极向上争取资金扶持。一方面,通过积极争取更多的项目纳入国家和省计划笼子,以项目为盘子承接上级配套资金。另一方面,根据汕尾本地实际,在政策允许的范围内,争取上级部门对我市欠发达地区进行资金的倾斜支持,并提高补助标准,比如,争取省交通厅将我市各县(市、区)公路建设补助调整为按少数民族县、原中央苏区及省重点扶贫县的标准,提高交通养路费切块包干投资基数(交通六费替代性收入返还基数)等等。

2.发挥市级财政基础性作用。充分发挥市级财政在大交通基础设施项目建设资金上的基础配置和引导作用。建议市财政优先安排资金投入,并与地区生产总值(即GDP)增长率挂钩相应等比提高;要从财政资金、土地收益和政府资源中优先安排资金投入交通项目建设,重点保障项目前期经费和在建项目投入。建议市、县两级财政把交通基础设施建设资金列入年度预算,各按财政可支配收入一定比例投入交通基础设施建设,今后每年预算投入比例要与地区生产总值(即GDP)增长率挂钩相应等比提高。国、省道建设项目除上级补助外,配套资金由市、县(市、区)两级政府负担;县(乡)村道建设项目,配套资金各县(市、区)自筹解决。

  3.开发可经营性资源。探索实施“以地补路”政策,通过土地资产开发,增加“造血”功能。以支持交通建设和持续运营为出发点,做好交通项目土地综合开发规划,重点包括投资规模、效益分析、开发时序、土地规模、土地供应政策等要素,政府在城市规划、土地利用规划、土地规模及其利用政策上给予支持,按照市场化、集约化原则,依法合规组织投资开发。通过交通基础设施项目规划、布局和开发,促使沿线土地升值最大化。具体做法是将道路用地外一定范围内的土地实行统一征迁,作为商住开发用地进行公开拍卖,以及加强对沿线加油站、通信管槽、户外广告等特许经营权的多元化经营管理,对港口经营权、其他国有控股资产等进行专营权拍卖,所筹集的资金全额用于交通建设。

4.建立投融资公司。“十三五”期间,我市交通基础设施建设投资规模日益扩大,单一依靠政府财政投入来源,难于保障建设资金长期稳定投入,而且容易出现因资金问题导致交通项目建设不能持续推进。因此建议市政府借鉴惠州、东莞等市的成功经验,组建汕尾市交通建设投资有限公司,可以有效地盘活现有交通行业国有存量资产,拓宽投融资渠道,充分利用资本运营工具,采用市场化运作模式,实现“融资-投资-建设-运营-回收-再投资”的滚动发展,建立交通基础设施建设资金长期投入机制,按省确定的“省市共建”模式重点解决高速公路和国省道干线公路等项目的市、县出资资金问题。针对我市实际,建议市交通建设投资公司采取国有独资有限责任公司模式,出资人为市国资委,行业管理单位为市交通运输局。将市交通运输局、市国资委、市公路局、市港务局等交通系统国有全资公司和可运作资源等所有从事交通运输事业的企业和可运作资源(包括股份物业等)划归交投公司,依托政府不断投入和扶持,实现多元化经营,通过自身造血功能实现良性经营。

 5.构建多元化投资格局。争取银行、金融机构支持,争取社会、民间资本参与,多渠道筹措项目建设资金,减少交通项目对政府财政的依赖,实现政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动。政府和社会资本合作模式(PPP)投资风险低、社会关注度高,省政府今年7月份出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》,我市当前有4个项目采用PPP运作模式,其中包括了市政道路项目。调研组建议市委市政府重视PPP模式,并在铁路、公路、城市轨道交通等交通基础设施建设上加以探索运用。建议市财政部门抓好交通基础设施PPP项目的储备和评估筛选工作,优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚的项目进行试点。

(三)强化交通基础设施建设前期工作

 1.优先保障用地。用地规模和指标优先向交通基础设施重点项目倾斜,对列入土地利用总体规划的交通基础设施项目在不涉及占用基本农田时,可按符合土地利用总体规划办理建设用地审批手续。国土部门要加快建设用地预审工作并及时出具建设项目预审意见,完善征收安置用地报批手续,征收安置用地可与基础设施项目工程用地一并报批,在符合土地利用总体规划的前提下核定征收安置地规模,建设项目选址意见书由市规划部门出具。统筹解决留用地问题,对因征收农村集体经济组织土地需要安排留用地的,建议由市国土资源局统筹安排用地指标。

 2.做好征地工作。交通基础设施建设用地涉及各方面的利益调整,必须严把政策关、程序关。一是制定公平合理的补偿政策和标准,依法依规一步补偿到位,补偿安置操作过程要公平公正,充分保障被拆迁户的利益;二是深入宣传项目建设的重大意义及给群众带来的实惠。把工程概况、有关征拆政策、补偿标准、安置等政策宣传到家喻户晓,争取群众对拆迁工作的支持和配合;三是实行征地拆迁“阳光”操作,增加工作透明度。凡涉及征拆群众的房屋拆迁政策、被拆迁房屋细况、补偿评估价格、补偿安置方式等,要进行公示,尊重群众意愿,吸纳被拆迁户的合理意见和要求,保障拆迁户的合法权益。

3.做好立项申报。广辟信息渠道,善于捕捉国家、省投资信息,准确把握国家投资方向和重点,找准国家政策与本地实际的结合点和切入点,有针对性地研究工作方案和具体措施,有的放矢地谋划和组织一批符合国家、省投资政策和投资方向的项目,争取更多的项目纳入国家和省计划笼子。做好项目前期工作,重点做好规划、土地、环评等手续的办理和可研、初设、评审等前期工作。当前要抓好深汕高速公路(汕尾段)拓宽改造项目、沿海快速通道(汕尾市区至陆丰段新建工程)建设项目列入省近期公路建设计划。

4.加快项目审批。以我市开展政务整治为契机,相关部门在项目审批过程中应简化审批程序,缩短审批时间,建立基础设施项目审批工作的跟踪落实制度,健全部门审批绿色通道制度,不断提高我市政务效率和优化营商环境。

(四)强化交通基础设施建设保障机制

 应该说,当前我市交通基础设施建设已进入关键阶段,任务艰巨繁重,除了强化一般性工作机制之外,建议市委、市政府采取超常规的做法,在3-5年内分阶段在全市开展交通建设大会战,集全市之力推进交通基础设施建设。建议成立汕尾市交通建设大会战工作领导小组,由市长任组长,分管副市长任副组长,各县(市、区)政府和市交通等有关部门主要领导为成员,负责全市加快交通基础设施建设的组织、统筹、协调、服务和保障工作,研究解决实际问题,确保全市加快推进交通基础设施建设工作有序开展。制定市交通建设大会战《实施方案》,将未来3-5年交通基础设施建设重点、难点项目(包括征地拆迁、新建项目、改造项目)纳入交通建设大会战工作要点,明确项目的责任主体和具体时限要求。交通职能部门要强化项目的主体责任意识,主动协调市直各相关职能部门按各自职责,要勇于担当,积极作为,及时做好项目的立项、用地、环评、资金配套等前期工作的组件上报;项目所在县(市、区)负责征地拆迁工作,配合推进项目各项前期工作,落实项目建设应承担的各项工作任务。市交通建设领导小组应建立和完善督查问责机制,对项目施工过程进行全程督查,及时发现问题,督查整改,对个别整改不到位的单位或个人进行问责,确保项目顺利建设。

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