人民政协民主监督存在问题及对策

人民政协民主监督存在问题及对策

黄 亿 丰

摘  要：加强人民政协民主监督是十分必要的。当前人民政协民主监督存在诸多问题，解决这些问题的途径是：提高政协民主监督思想认识充分，发挥政协民主监督作用，建立健全政协民主监督机制，加强政协民主监督的制度化建设。

关键词：政协、民主监督、存在问题、对策

所谓人民政协的民主监督，指的是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。人民政协的民主监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，也是人民政协最有特色的职能之一。加强人民政协民主监督是建设社会主义政治文明的重要举措，是推进党政决策科学化民主化的重要保障，是我国政治监督体系的重要组成部分。因此，分析人民政协民主监督存在问题，探讨加强加强政协民主监督对策具有十分重要意义。

一、加强政协民主监督的重要性

在人民政协的三项职能中，民主监督具有特殊重要性，其重要性主要有以下几个方面。

一是加强政协民主监督是建设社会主义政治文明的重要举措。人民政协的民主监督职能，是在既有的民主政治创新发展基础上的战略选择，是推动当代中国社会顺利实现发展转型的关键步骤，是社会主义政治文明建设的重要一环。人民政协通过民主监督重要职能作用的发挥，将自身的理论思考和实践探索纳入社会主义政治文明这一宏观框架内，更积极、更主动、更深入地推动了当代中国的政治文明建设。

二是加强政协民主监督是推进党政决策科学化民主化的重要保障。人民政协的民主监督，可以比较及时准确系统地收集各个界别最具代表性的意见、批评、建议，调动各方面力量进行中国共产党自身监督之外的政治监督，有利于党政决策的科学化、民主化，有利于抵制和克服官僚主义和各种消极腐败现象，有利于加强和改进执政党的工作，巩固执政党的地位，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路。

三是加强政协民主监督是我国政治监督体系的重要组成部分。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督，既有对国家机关和工作人员的监督，也有执政党与各民主党派之间的互相监督，应当是高层次的协商监督。

二、政协民主监督存在问题

（一）政协民主监督认识不到位

一是党政领导认识不到位。一些地方党政领导人对人民政协的性质、地位和作用认识不到位。认为“一府两院”接受人大的权力监督理所当然，对人民政协的民主监督重视不够，认为它可有可无，个别领导干部甚至认为政协民主监督增添了工作环节，影响了工作效率，把人民政协的民主监督看作是“操闲心”、“找茬子”。因此，他们接受政协民主监督自觉性不强，根本没有主动接受民主监督的意识，有的甚至认为政协的民主监督没有“约束力”，是“软监督”，“可听可不听”，对政协的民主监督采取应付的态度。

二是政协领导和委员认识上不到位。有的不愿监督。认为政协担任的是非权力主体和决策主体的角色，只不过是摆设，缺乏对政协民主监督的性质、内涵的深刻理解，或者简单认为民主监督这种“软监督”作用不大，缺乏热情，责任心欠强；有的对民主监督的艰难性缺乏充分认识，遇到困难就失去信心，或者对被监督者情况不熟，提出的意见、建议缺乏针对性和操作性，难以被监督对象采纳，与其说了白说，还不如不说，提了也白提，倒不如装糊涂不提，而“不愿”监督；有的不敢监督、怕监督。认为民主监督与政治协商、参政议政有很大的不同，很容易得罪人，因为监督谁谁就会不高兴，批评谁谁都会有意见。存在着怕得罪人，怕打击报复的不敢进行民主监督的心理；有的怕“越位”，有顾虑，甚至怕引起领导和部门的反感，在认识上的这些偏差，阻碍了政协自身的积极性、主动性功能的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度受到很大的影响，致使民主监督工作很大程度上流于形式。

三是社会认识不到位。由于对民主监督的宣传不够，有相当一部分群众众对民主监督不以为然，对人民政协的民主监督了解不够、理解不深，部分群众认为政协的民主监督起的作用不大，“解决不了什么问题”，认为目前具有法律约束力的监督形式已经不少，政协的民主监督无足轻重，可有可无，因而政协民主监督的意识淡化，没有形成一个在全社会认可的，自觉接受政协民主监督的社会氛围。

（二）政协民主监督缺乏制度化、规范化

在人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”三项职能中，民主监督是一项最难以履行的职能。难就难在对一些界限不好准确把握，其原因与没有完全实现规范化、法制化，长期以来处于无法可依，无法保障的状态直接有关系。政协民主监督没有法律化,这是其权力制约机制缺失的重要原因,也是其作用难以真正发挥的症结所在。人民政协的民主监督的内容、范围、形式、目标、程序等方面缺乏一个统一的规范，制度上的不明确，致使民主监督在执行操作上还不够严密具体，操作起来局限性大、弹性大、随意性大，有碍民主监督工作的“到位”。从而削弱政协监督职能的发挥。如在需要协商的重大事件的确定、决策的透明度、信息公开等方面，如何充分发挥人民政协的政治协商、参政议政、民主监督的作用，没有制度性的规定，只是依靠执政者自己约束自己，或者由执政者自己选择监督的主体、内容、范围、形式等，因而造成在具体操作上存在较大的随意性。有的政协、政协委员甚至连必要的知情权都没有，根本就没有办法来实施民主监督。由于民主监督的制度化、规范化不完善，不少政协委员的好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳，以致影响了民主监督的实效性。

（三）政协民主监督缺乏权威性

人民政协民主监督的形式有：各级政协委员会的全体会议、常务委员会议或主席会议向同级党委、政府提出建议案，各专门委员会提出建议或有关报告；委员视察，委员提案，委员举报或以其他形式提出批评和建议；参加同级党委、政府有关部门组织的调查和检查活动，担任特约监督人员等。人民政协组织并非权力机构，实施监督既没有法定的必须遵守的程序，也没有强有力的组织保障，人民政协民主监督形式表明其缺乏权威性。人民政协没有象人大一样的“立法权”，没有象国务院一样的“行政权”，它拥有是仅仅对立法、行政进行监督的“权利”，但“权利”不等于“”权力”，权利可以使用也可以放弃。民主监督作为“自下而上”的非权力性监督，不是刚性的权力监督，主要是通过提出建议和批评协助党和国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。它不具有法律的约束力和纪律的强制性，其意义和作用往往不容易被人们所理解，在实际生活中也往往被一些领导人和工作部门所忽视。其监督的效果离不开被监督者的理解、支持和配合。如果被监督者本身不愿接受政协的民主监督，政协的民主监督要取得理想的效果就有较大难度。由于缺乏权力制约机制，人民政协的民主监督往往带有很大的主观随意性。

（四）政协民主监督“单打独斗”

如果仅靠人民政协一家来“单打独斗”，不利于政协民主监督职能的履行。近年来，人民政协在民主监督方面很注重与其它形式的监督相协调、配合，但是与现实的需要相比，仍然有很大的差距，如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，导致民主监督缺乏刚性；与新闻媒体的舆论监督缺乏合作，使政协没有足够的社会影响力；与群众监督缺乏合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意、反映广大民众的呼声等等。

三、加强政协民主监督的对策

政协民主监督是我国监督体系的特殊组成部分，是其他各类监督所难以替代的。做好政协民主监督工作，使政协 “软监督”产生“硬效果”，笔者认为可以采取以下对策。

（一）提高政协民主监督思想认识

一是各级党政要提高认识。各级党委政府要从社会主义民主政治建设的层面来认识人民政协民主监督的作用，自觉接受人民政协的民主监督，支持政协围绕民主和团结来履行民主监督职责。

二是各级政协要提高认识。各级政协组织及政协委员要充分认识到加强政协的民主监督职能是社会主义民主政治建设的重要性。政协委员首先必须树立强烈的民主监督意识，结合新的形势和任务，创新监督思路和监督的形式与渠道，对民主监督在国家治理体系和治理能力现代化进程中的价值和意义形成充分的认知，要增强工作责任感，发挥主观能动性，珍惜自己的民主权利，积极参与民主监督活动，真正做到建言建在点子上，监督监在要害处。

三是广大人民群众要提高认识。要进一步加强对群众民主监督知识的学习培训，提高对政协民主监督重要性的认识，增强接受民主监督的自觉性，营造全社会重视支持政协履行民主监督职能的良好环境。要为广大人民群众创造条件、搭建平台方面下功夫，以充分发挥政协渠道畅通的优势作为突破口，广开言路，活跃思想，畅所欲言，强化共识，使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，不断提高民主监督水平，使民主监督职能得以不断延伸和拓展。

（二）充分发挥政协民主监督作用

人民政协民主监督要充分发挥会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督等基本监督形式的作用。

一要发挥会议监督作用。通过召开政协全体会议、常委会议、专题协商会、协商座谈会等，针对涉及本地区的重要决策、涉及人民切身利益的重要问题和重大监督性议题进行协商讨论，增强民主监督实效。

二要发挥视察监督的作用。应增加监督性视察的比例，引导委员带着问题、带着思考去调研视察，把现场的意见建议与长远的建言献策有机结合起来，通过视察报告向党政提出监督性意见与建议。

三要发挥提案监督的作用。积极鼓励委员撰写监督性提案，采取提案委催办、联合办案、面商办案等形式，加大监督性提案的办理力度；在年度重点提案筛选中，注重选取监督性提案，并由领导跟踪督办。

四要发挥专项和其他形式监督的作用。政协在用好多种监督形式的同时，要积极探索创新民主监督的形式，拓宽监督渠道。可选择党政重视、人民群众关注的重点领域，探索开展民主监督组监督；采用特约监督员方式开展特约监督，采用参与民主评议方式开展评议监督，针对同一个监督议题，采用多种监督形式监督。

（三）建立健全政协民主监督机制

要使政协民主监督落到实处，必须建立健全政协民主监督的工作、联动、沟通协商、协调配合和权益保障机制。

一要建立健全工作机制。人民政协的民主监督不具有强制性，如何发挥其民主监督的作用，必须依靠的是制度。中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）提出建立健全四套机制，即知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制，目的就是要把政协民主监督纳入党委工作总体部署，确保在党委集中统一领导下有力有序有效开展。比如，建立办公厅会商制度；加强政协专门委员会就有关监督工作同党政部门等的对口联系；办理单位应及时以书面、会议通报等形式反馈政协民主监督意见办理、采纳和落实情况；尊重和保障政协委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权、监督权，维护政协委员对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评、建议的权利等。

二要建立健全联动机制。人民政协民主监督要构建多方内外部联动机制，协调发挥好各方面智慧和力量，多方联动，优势互补，形成合力，为开展民主监督创造有利条件。在同级政协组织内部由机关各部门、专委会、党派、团体、界别及委员、有关方面专家学者组成横向联动机制、同级不同地区政协组织之间组成横向联动机制。在外部建立与党政监督部门的联动机制、与人大监督、司法监督、审计监督、舆论监督等单位部门的联动机制。积极推进联动机制的制度化建设。及时总结构建联动机制的经验做法，不断推进政协民主监督工作制度化、规范化。

三要建立健全沟通协商机制。党委、政府部门的重要会议和活动邀请政协领导和机关、专委会负责人参加，形成制度和惯例。党政部门作出重大工作决策和部署、召开重要会议时邀请本单位、本系统政协委员及政协派驻监督员、特约监督员参加。党委、政府领导及有关部门负责人积极参加政协的民主监督活动，加强交流，听取意见。

四要建立健全协调配合机制。人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，要把人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等协调配合起来，实现优势互补的同时形成监督合力，推动民主监督的有为有效。这是健全我国监督体系的重要举措，也是确保人民政协民主监督能够产生实际成效的重要措施。将人民政协民主监督与党的政治监督、人大监督、行政监督、司法监督和社会监督。

五要建立健全权益保障机制。要尊重和保护政协委员履行民主监督职能的权利，正确对待政协各参加单位和委员提出的意见、批评和建议，做到不打棍子、不扣帽子、不抓辫子。政府积极支持政协民主监督，把民主监督工作经费列入财政预算。党政部门、司法机关和有关单位主动支持配合政协民主监督，出台相关制度，积极为政协委员了解情况、查阅资料、走访座谈等提供方便。

（四）加强政协民主监督的制度化建设

加强和改进人民政协民主监督，关键是要加强制度建设，推进民主监督的制度化、规范化、程序化，使民主监督活动有规可依、有章可循。 

一要加强民主监督的制度建设。首先，结合本地实际，制定统一的、较为详细的、具有可操作性的、各方面共同遵守的实施意见。各地政协应制定相应的实施办法。其次，推动党政部门联合制定人民政协民主监督意见处理的具体办法，明确监督意见整理报送的部门、方式、时限，确定监督意见处理的单位、处理结果、反馈时限，并建立政协与党政部门联合督促检查监督意见落实情况的机制。

二要加强民主监督的程序建设。细化工作流程，对责任主体、工作时限、工作要求等作出具体规定。对每种监督形式，应分别设计监督程序，明确相关各方责任分工、时限、要求等，使每次监督活动都经历一个程序合理、环环相扣、环节完整、闭环式的监督过程。